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税法修订应突显纳税人权利保护

发布时间:2019-09-14 15:49:16

税法修订应突显纳税人权利保护

2013年6月7日,国务院法制办全文公布《税收征收管理法修正案(征求意见稿)》,向全社会公开征求意见,征求意见截止日期是2013年7月7日。

按照国务院法制办此次征求意见的通知,此次《税收征收管理法修正案》的主要内容涉及与有关法律相衔接、涉税信息管理和加强对个人纳税人的征管力度这三个方面。这其实是一种技术性修改,并未触及到《税收征收管理法》的实质核心,也即程序税法的立法理念问题。

自从税法学界提出税收债权债务关系以来,税收作为公法上债权债务关系的理念已经逐渐被立法机关吸收,并体现在税法现有的法律条文中。作为债权人的政府与作为纳税人的公民之间地位平等的理念,也借此得到普及。与此同时,没有法律的直接规定,任何征税或税收事项不得变动,税收法定原则作为税法的"帝王原则"也开始走入作为纳税人的每一个普通公民的意识中。

但从更深刻的意义上讲,所有的税法原则都可归结为对纳税人权利的保护原则。无论是理念上的税收法定原则,还是规则上的公法上债权债务关系,都体现了对纳税人权利保护的基本精神。税收法定原则是在立法层面的表述,公法上债权债务关系则是在执法层面的规定,其主要核心仍在于通过严格规制政府权力,有效保护纳税人权利。

此次征求意见稿公布以后,学术界在多次讨论中并未太多提及国务院法制办通知中特别指定的三处重点内容,而是紧密围绕税收救济中的"清税前置"和"复议前置"、滞纳金及罚款课处的比例原则、税务代理的行政许可等涉及纳税人核心权利的现实问题。

按照该征求意见稿的修改思路,此次《税收征收管理法》的修订是做一些小改动,也即对于一些具体规定的小幅度的改良性调整。但即便是小改动,也是该部程序税法实施12年以来的首次修改,所以应当对12年来税收立法方面的价值更新有相应的体现,特别是对从"行政管理"到"纳税人服务"、从"规范纳税行为"到"规范征税行为"、从"国库主义"到"纳税人主义"的观念突破予以立法确认和固定。

不过,回到立法程序本身,应当承认包括《税收征收管理法》在内的整个立法过程的逐渐公开化和民主化。此次征求意见稿尽管尚未完全消除部门立法的陋习,但毫无疑问的是,做到了开门立法以及接受各界的建议和意见。在这一点上,国务院法制办让征求意见稿能够在一个月内充分听取社会公众和专家的意见,也是保护纳税人权益的立法精神的体现。

就一部法律的修正案草案向社会征求意见,这一做法本身值得肯定。然而更需要关注的是,在接下来的立法过程中如何体现民意。立法理念问题涉及具体规则的制定,更指导法律修改的基本方向。保护纳税人权利,远不仅仅是在法律中写入相关条文,更重要的是要在具体的制度设计中体现规制政府权力的具体安排。这不仅涉及国务院法制办修正案草案的提交,而且涉及全国人大对最终的修正案草案的通过。

社会公众期待的《税收征收管理法》修改,关注点主要在于有效规范政府的征税权力和征税程序,其实质核心在于对纳税人权利的保护。学术界反复强调要在立法行文时将"保护纳税人合法权益"放在"规范税收征收和缴纳行为"之前,因为这里不仅仅涉及一个次序问题,更为重要的是要突显税法应体现纳税人权利保护的终极目标。


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